RELACIÓN ENTRE EL ESTADO Y SUS SERVIDORES.
El poder, el Estado y el Ejecutivo.
Por: José Antonio Apipilhuasco Ramírez.
A partir de las grandes revoluciones Inglesa, Americana y Francesa
del siglo XVIII se cuestionó la forma en que ejercía el poder el monarca de
forma autárquica y hasta abusiva, sin ningún tipo de margen legal que acotara
su poder.
Las revoluciones fueron ocasionadas por la propagación de las ideas
ilustradas y las filosofías individualistas de ese siglo. Las ideas ilustradas
cuestionaban el hecho que se afirmará que el poder político procedía de Dios;
y, las filosofías individualistas exigían que se reconociera al ser humano no
como sirviente del monarca y al monarca como dueño del reino, sino que se
reconociera el valor de individuo y de su esfuerzo individual para lograr su
propio progreso particular, así como los derechos personales de la propiedad
privada.
Lo anterior fomentó la conciencia de que era insostenible que se
estimara que la Constitución fuese sólo la forma de Gobierno que el Monarca
deseara dar al Estado y que por ello la Carta Magna pudiera ser en cualquier
momento modificada a capricho del gobernante en turno, siendo la población
marginada de la toma de decisiones.
Se comenzaron entonces a exigir que los márgenes los impusiera el propio
pueblo, quien es el que sostiene la economía estatal y que esos márgenes se
hicieran constar en un documento legal escrito al que se transfirió la cualidad
de establecer las líneas fundamentales conforme a las cuales el Estado debe
guiarse y que se denominó Constitución.
En este documento se reconoció la necesidad de dos secciones, una de
garantías individuales y otra sección de índole político gubernamental. La
primer sección que fijaba a los gobernantes una serie de derechos mínimos que
se deben respetar a los elementos poblacionales que forman parte de la realidad
estatal; y la segunda que predispone los elementos orgánicos que estructuran y
dan funcionalidad a la estructura de gobierno.
Para el Gobierno se decidió generar un primer sirviente del pueblo o lo
que es lo mismo, un mandatario, es decir individuo que recibe las órdenes de la
soberanía acerca de cómo gobernar y servir al pueblo. Y a esta estructura
unipersonal se le deposito el Poder ejecutivo, cuya función es precisamente
ejecutar la ley.
La soberanía se reconoció estaba depositada no en el Rey sino en el
Pueblo y el órgano en que se reúnen sus representantes fue la cámara de
diputados o baja en algunos países.
En otros países igualmente y siguiendo la tradición feudal, se reconoció
la necesidad de que se configurará una cámara de senadores o alta, que
representa no al pueblo sino los intereses de los ricos terratenientes
poseedores de latifundios y que debido a su poder exigían un lugar para el
respeto de sus intereses políticos y económicos. A esta cámara se le denomina
hoy senado en México y se supone, al menos en teoría que su finalidad es
proteger los intereses de los gobiernos de los estados y no de familias
encumbradas de la aristocracia.
Finalmente, en la Constitución se estableció igualmente la configuración
de un Poder Judicial que dirimiera controversias y distribuyera la justicia
entre los ciudadanos de forma gratuita, pronta y eficaz para asegurar sobre
todo la preservación de la paz pública.
EL PODER EJECUTIVO Y EL SERVICIO.
Desde el siglo XVIII por tanto surgieron diversas controversias entre
abogados y políticos respecto cuál es la verdadera función del Poder ejecutivo
como depositario tanto de actividades de gobierno como administrativas.
Las actividades de gobierno son desarrolladas por los diversos
ejecutivos en los países del mundo para representar internacionalmente a sus
respectivas naciones, para velar por el reconocimiento y la intervención
política de sus estados en el contexto internacional.
Las actividades de gobierno se ejercen cuando el Poder Ejecutivo emite
actos de gobierno. Estos últimos son el conjunto de declaraciones o actos
jurídicos que emite el Presidente en nuestro caso, para garantizar la soberanía
nacional y la ejecución de ésta conforme a la constitución y con el propósito
de garantizar el cumplimiento del Mando Supremo y la existencia del Estado
Mexicano.
Ejemplos de actos de Gobierno son: La toma de posesión del ejecutivo, la
designación de secretarios de estado, la recepción de cartas credenciales de
embajadores y cónsules, la orden de emisión monetaria, entre otros en lo que si
bien no se sirve al pueblo, en cambio, se garantiza con el cumplimiento formal
de la Constitución y las relaciones con el exterior.
En cambio, las actividades administrativas, que constituyen más del
noventa por ciento de las declaraciones de voluntad que emite el gobierno, son
de lo más diverso y por lo tanto ha sido difícil llegar a una conclusión sobre
su naturaleza verdadera.
Si bien se apreciará que los actos de gobierno son en realidad actos de
autoridad que permiten imponer la soberanía estatal, la realidad es que debido
a las dinámicas históricas que dieron surgimiento al fenómeno estatal, estos
son una manifestación mínima pues es en realidad el conjunto de actividades
administrativas las que en realidad evidencian y hasta pudieran ser las que
justifican en realidad la existencia del Poder ejecutivo.
Por lo anterior que, como Gabino Fraga lo afirma no es adecuado concluir
con Berthélemy que el derecho Administrativo que analiza las funciones del
poder Ejecutivo sólo era necesario y tenía realización cuando se trataba de la
realización de actos de autoridad.
LAS TEORÍAS QUE
JUSTIFICAN EL PODER EJECUTIVO:
1.- Teoría realista.
La teoría realista sostiene que el Poder Ejecutivo se justifica como un
órgano que se debe ocupar de garantizar la soberanía estatal, lo cual se ha
cuestionado porque esta teoría exige para la preservación de la soberanía que
el Estado exija aún de forma arbitraria la vida de la población para continuar
asegurando su preexistencia (Berthélemy)
Por su parte, Abogados administrativistas como León Duguit sostienen la
llamada “escuela del servicio público” “la cuál afirma que lo único existente
en el estado son individuos gobernantes con deberes de servir a la causa de
solidaridad social”[i].
2.- Teoría del servicio como fundamento del estado.
Como sustituto de la definición de Soberanía, León Duguit utiliza la
definición de servicio público como justificación de las actividades
administrativas de estado en sí, y define por éste “Toda actividad cuyo
cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes,
porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y
desarrollo de la interdependencia social y es de tal naturaleza que no puede
ser realizada completamente son por la intervención de la fuerza
gubernamental”.[ii]
León Duguit estima que la noción de servicio público es inmanente al
Estado y que permea a todas las instituciones públicas en tanto que sea la
propia sociedad que determine por medio de la ley las actividades a estimarse
como servicio público estatal. En este tenor para León Duguit implica servicio
público lo mismo la actividad legislativa, que la judicial o la administrativa,
y que el pueblo puede determinar arbitrariamente mediante la legislación que
actividades y cuales no se valorarán como tal.
Así la noción de servicio público es una de las nociones que sirven de
contenido a la obra legislativa del congreso, al ser éste que determine
mediante la ley que actividades y cuales no obtendrán la cualidad de tal.
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Desde una perspectiva amplia la SCJN también realiza una
función de Servicio Público
función de Servicio Público
Derecho Administrativo 2
José Antonio Apipilhuasco.
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3.- Teoría del
servicio como causa del Poder ejecutivo.
Por su parte Gastón Jéze estima que la noción de servicio público no
embulle en realidad a toda actividad estatal, sino que la hace participe única
y exclusivamente de las actividades del poder ejecutivo y en realidad no todas,
sino sólo aquellas que tienden a satisfacer el interés general en el marco de
ciertos parámetros.
“Jéze considera al servicio público como la piedra angular del derecho
administrativo, sostiene que asentar que en una hipótesis determinada hay
servicio público equivale a decir que para dar satisfacción regular y continua
a una categoría de necesidades de interés general, los agentes públicos pueden
aplicar los procedimientos de derecho público, o sea, un régimen jurídico
especial y que la organización del servicio público puede ser modificada en
cualquier momento por las leyes y reglamentos sin que ningún obstáculo
insuperable de orden jurídico pueda oponerse.”[iii]
Esta es la primera de las dos teorías degradadoras de la noción del
servicio público y en la que se evidencia que a partir de la obra de este autor
se comienza a valorar está concepto como una parte de las actividades que
corresponde desarrollar exclusivamente al Poder Ejecutivo: La administración.
El servicio público así degradado se limita a un concepto destinado a
satisfacer el interés general mediante las actividades administrativas del
ejecutivo y para cuya gestión se aplica el derecho procedimental
administrativo, rama ésta última del derecho que se destina a establecer los
principios rectores de la emisión de declaraciones del Poder Ejecutivo.
Con Jezé se puede llegar a la ejemplificación de afirmar que “para
emplear una comparación organicista se puede decir que los servicios públicos
son las celdillas componentes del cuerpo que es el Estado y que considerado
desde el punto de vista realista, el Estado se presenta como constituido por el
conjunto de servicios públicos”[iv]
Aceptar la postura anterior implicaría el reduccionismo de considerar la
noción de servicio público delimitada y distribuida normativamente entre los
diversos negocios de la Administración tales que se reflejan en la creación de
un conjunto de normas de gabinete destinadas a facilitar la simplificación en
la prestación de necesidades de interés general a la población.
Con la postura de Jéze se niega que el servicio público sea un concepto
fundamental que rige al Estado, sino sólo una parte de la actividad del Poder
ejecutivo y en tanto que sea el legislador que deposite ciertas actividades con
dicha calidad mediante la ley como propias de la gestión que el propio
ejecutivo debe otorgar a la población para satisfacer el interés general y
conforme a la distribución de simplificación administrativa de la ley sobre el
gabinete de gobierno.
4.- Las teorías de las actividades técnicas.
La segunda de las teorías reduccionistas del servicio público fue
elaborada por Maurice Haouriou, quien estima que el servicio público se reduce
nisiquiera a las normas legales que lo contienen sino a la materialización
fáctica de su resultado.
“Para Haouriou, el fin de la función es la gestión de los asuntos
corrientes del público, de los intereses generales, permanentes, ordinarios y
como él mismo dice, teniendo el carácter de gestión, aparece como eminentemente
práctica, aunque los medios jurídicos deban ser necesariamente empleados, pero
en todo caso lo serán en segundo lugar, ocupando el primero de los medios
técnicos.”[v]
La postura de este teórico del derecho implica visualizar la función
administrativa ya no siquiera por su naturaleza implícita y derivada de su
regulación, sino sobre la materialización fáctica y objetiva de tales
regulaciones en la realidad.
Esta es hoy la idea típica de servicio público que lo identifica con las
materializaciones de la actividad del Estado para brindar satisfactores a las
necesidades sociales y que lo identifica con la simple prestación de
satisfactores técnicos, como agua, energía eléctrica, educación, transportes,
entre otros
¿Por qué son importantes las anteriores para los abogados?
Los abogados cumplen hoy una función social importantísima en materia
tanto de deconstrucción del sistema jurídico como medio que favorezca el
desarrollo dialéctico de la sociedad con una orientación progresista.
Más allá del plano netamente legal, en un plano más bien político se
tiene que considerar que la institucionalidad de ciertas figuras legales en
momentos coyunturales de la historia, pretende la solución de problemas
puntuales que suelen atañer a toda la sociedad de un Estado.
La intensidad política que empuja en esos instantes tales fuentes reales
del derecho es tal que se suele normar las instituciones legales con bastante
lucidez y apego a los aspectos filosóficos y éticos más depurados en ese
momento por la ciencia jurídica al momento de la consagración o reforma.
El concepto de servicio público es un caso de estos, surgido el concepto
y absorbido por la Legislación a causa de la Revolución Francesa, queda claro
que el hartazgo del pueblo francés en contra de los constantes y continuos
abusos que éste ejerció sobre su población y que empujo a Francia a la
Revolución para reivindicar los derechos de las masas empujo a la necesidad de
identificar cuál era, en primer término el papel que justificaba humanamente la
existencia del estado; en segundo, la necesidad de la instrumentalización o no
del Poder ejecutivo limitado por una constitución para evitar en lo sucesivo el
acaecer de abusos contra el pueblo oprimido, o bien la búsqueda de otras
estructuras más convenientes; y finalmente, la necesidad de dilucidar cuáles
son los hechos fácticos otorgados por ley a esa estructura administrativa como
satisfactora de las necesidades públicas.
Como puede apreciarse, estas necesidades cuyo origen se encuentran en la
revolución francesa y que fueron gestadas y alimentadas por las filosofías
individualistas y liberales del momento término por sentar las bases teóricas y
jurídicas de lo que hoy se denomina servicio público.
Lógico resulta pensar que a mayor cercanía respecto a la propia
revolución francesa que la población y los propios teóricos del Derecho
administrativo como León Duguit hayan cultivado el concepto de una manera muy
distinta y distante respecto a lo que hoy comprendemos por el mismo, al
identificarlo como uno de los pilares fundamentales de la justificación del
Estado.
En esa primer etapa se plantea el concepto de servicio público como una
noción que elevada al rango esencial de justificante de la existencia estatal
implica igualmente el reclamo poblacional a que el monarca no abuse más de su
poder e incluso más haya, como exigencia al reconocimiento de que al escoger la
sociedad organizarse conforme a un Estado, sacrificará en favor de éste su
patrimonio mediante sus actividades fiscales e incluso la vida en satisfacción
de la soberanía a cambio de que el Estado quede como una herramienta garante
que la razón de su existencia es servir a la población que lo conforma como un
medio para el logro de la preservación de la vida y de las libertades.
La degradación que ha sufrido la noción de servicio público mediante las
teorías reduccionistas no es más que la evidencia que una ocasión que el pueblo
logra instituir con claridad cenital una institución guía y benefactora de esas
libertades que, una vez finalizada la vigilancia de la comunidad de un estado
la atención suele relajarse para el florecimiento de posturas más bien
tendientes hacia el beneficio de los intereses individuales, que no son nunca
siquiera similares a los del interés general y que buscan solo su beneficio con
exclusión por consecuencia de las mayorías, el caso de la postura de Jezé que
reduce el concepto sólo a una incidencia de índole legal que conmina al
cumplimiento exclusivamente al ejecutivo en los marcos no de la justificación
estatal sino más bien de la voluntad de los órganos legislativos que en algunos
casos y épocas suele alejarse de la voluntad de su soberanía para atender a
intereses por entero cuestionables; y no hablar ya de teorías como la de
Haouriou para quien el servicio público no es más que un conjunto de
actividades materiales que no requiere mayor estudio y en la que puede caber
cualquier cosa.
I. FRAGA, Gabino,
Derecho Administrativo, Porrúa, p.-21
II FRAGA, Gabino,
Derecho Administrativo, Porrúa, p.- 22.
III FRAGA, Gabino,
Derecho Administrativo, Porrúa, p.-22
IV FRAGA, Gabino,
Derecho Administrativo, Porrúa, p.- 22
V FRAGA, Gabino,
Derecho Administrativo, Porrúa, p.- 56